危货运异地经营未备案，处罚被撤销
司法部发布一批行政复议案例。其中一件是交通运输执法案例。 某市交通运输局发现某危货运企业所属五辆道路运输车辆异地经营累计3个月以上，未向运营地备案。交通运输局两次下达整改通知书，整改期限到期后，企业仍未备案。交通运输局依据《安全生产法》作出责令停产停业整顿30日，对两名直接责任人员另案罚款各5万元的行政处罚决定。 某危货运企业不服，申请行政复议。在行政复议机构“沟通”后，交通运输局对包括案涉行政处罚在内的50件同类案件进行全面梳理，自行撤销了对20个企业及30名直接责任人员的行政处罚。
某市交通运输部门办理本案的逻辑是：
《安全生产法》第一百零二条规定：生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除，处五万元以下的罚款；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下的罚款…… 那么“事故隐患”由谁规定？
《安全生产法》第一百一十八条第二款：国务院应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门应当根据各自的职责分工，制定相关行业、领域重大危险源的辨识标准和重大事故隐患的判定标准。
交通运输部规定哪些是道路运输企业的重大事故隐患？
办公厅印发《道路运输企业和城市客运企业安全生产重大事故隐患判定标准（试行）》（交办运〔2023〕52号）第三条道路运输企业和城市客运企业存在下列情形之一的，应当判定为重大事故隐患：（一）未取得经营许可或未按规定进行备案从事经营活动，或超出许可（备案）事项和有效期经营的……
本案中某危货运企业违反《道路危险货物运输管理规定》规定，异地经营未向经营地设区的市级交通运输主管部门备案。但是，对这一行为《道路危险货物运输管理规定》没有设定法律责任。
某市交通运输局对照《判定标准》，认定这是“重大事故隐患”。规定的整改期限到期仍未采取措施消除隐患，某市交通运输部门实施行政处罚。
这个过程，将安全生产事故隐患转化为安全生产违法行为，交通运输部门适用《安全生产法》进行处罚。这看起来似乎没毛病。 如果没有行政处罚作后盾，异地经营的危货运企业可能没有那么自觉地向管理部门备案。
复议机构审理认为，本案争议焦点为危险货物运输车辆异地经营未备案行为是否属于重大事故隐患。
复议机构为此还函请《判定标准》的制定机关——应该是交通运输部——作出解释。制定机关明确，《道路危险货物运输管理规定》第五十条中“异地经营累计超过3个月以上未备案”不属于重大事故隐患。
但是《判定标准》明明很清晰地规定：“未按规定进行备案从事经营活动”、“超出备案事项和有效期经营”，都属应当判定为重大事故隐患。
类似案件当地交通运输部门办理了50件。在网上，也还有一些与本案同样思路的行政处罚公开信息。
从文字表述上，看不出为什么危货运异地经营的“备案”不属于《判定标准》里的“备案”。 如果这说是负责执行的交通运输部门理解出现偏差，不如说是《判定标准》的表述不准确，或者说这一条的内容就不够严谨。
法律法规对“安全生产事故隐患”没有解释。参照《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（国家安全生产监督管理总局令第16号），“安全生产事故隐患”是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。
虽然《道路危险货物运输管理规定》涉及到危货运安全管理，但似乎不属“安全生产规章”。危货运异地经营未备案，很难说是生产经营单位违反了安全生产法律法规规章的规定。 异地经营在注册地与经营地之间很可能监管漏洞，但要说因为没有备案，生产经营单位就必然存在物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷，也实在很牵强。
备案本质上只是一种告知程序，以便行政机关掌握信息。因此备案跟事故隐患关系并不大，起码没有直接关系。
未取得经营许可，是严重的违法行为，但也未必一定是事故隐患。
运输服务司在《〈道路运输企业和城市客运企业安全生产重大事故隐患判定标准（试行）〉有关重点事项问答》中称：“如未取得经营许可从事经营活动，或超出许可（备案）事项和有效期经营，可能导致企业不具备基本安全生产条件，无法保障安全”。因此，将这些情形判定为重大事故隐患。这道理确实不错。
但未取得经营许可，可能是企业未履行申请程序，也可能是申请了但实体上不符合许可条件。到了具体案件中，就不能只是“可能”。未取得经营许可应该是个线索，要认定企业存在安全生产事故隐患，还是从物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷三方面入手，找到不符合许可条件的具体问题。这样会更有说服力。
其实危货运企业异地经营备案制度也有些模糊不清。
这一制度源自《道路危险货物运输管理规定》第五十条的规定：道路危险货物运输企业异地经营（运输线路起讫点均不在企业注册地市域内）累计3个月以上的，应当向经营地设区的市级交通运输主管部门备案并接受其监管。
在现实中“异地经营”的情况可能会比较复杂。规定有点不够用。道路运输经营活动主要是按“运次”论，而不是按时间计算。“累计3个月”缺少具体计算标准。如果中间断了一次，是否导致时间重新起算。而且，如果按时间计算，对注册地和实际经营地来说，“异地经营”时间可能是不一样的。一家危货运企业的实际经营地也可能不止一处。可能就因为规定的语焉不详，各地的异地经营备案工作各具特色，办理流程、备案条件、提交材料和办理结果等都五花八门。有的地方几乎把备案当作审批。需要企业提交申请书。办理期限与许可期限差不多。审查后作出备案或不予备案决定。完了还出具个与许可证类似的《备案证明》。
备案材料更“丰富”。经营许可证、行驶证、道路运输证、安全生产管理制度……自然都得再交一遍。有的要求提交注册地交通运输部门出具的同意异地经营的函，有的要求提交经营地服务单位出具的累计经营3个月以上的证明。
随着统一大市场的推进，异地经营会成为常态。但信息化、网络化以及车辆监控技术的发展，也使得对危货运企业异地经营进行监管的条件今非昔比。 这项制度今后该是怎么个走向，可能也要研究研究。
